Gesetzgebungsverfahren

Gesetzgebungsverfahren – Deutschland

Die Gesetzgebung obliegt in Deutschland der Legislative. Das heißt, der Deutsche Bundestag ist die wichtigste Institution bei der Gesetzgebung. Zusammen mit dem Bundesrat und den Ausschüssen werden Gesetze vom Bundestag entwickelt.

Der Ablauf bis zum Erlass eines Gesetzes erfolgt grundsätzlich in drei Lesungen. Zwischen jeder Lesung wird in Ausschüssen über die Gesetzesvorlage beraten. Ist das Gesetz beschlossen, so wird es dem Bundesrat übergeben und am Ende vom Bundespräsidenten gegengezeichnet. Im nächsten Abschnitt wird Dir der Prozess genauer erklärt.

Gesetzgebungsverfahren – Prozess

Der Weg zur Gesetzgebung ist komplex und läuft in mehreren Schritten ab.

1. Die Gesetzesinitiative

Art. 76 Abs. 1 GG besagt:

Zwar haben alle drei Institutionen die Möglichkeit Gesetze einzubringen, in der Realität werden sie jedoch meist von der Bundesregierung oder von einer starken Fraktion des Bundestages eingebracht.

Die Bundesregierung ist die zentral steuernde Ebene und erkennt den Bedarf nach Gesetzen im gesellschaftlichen Miteinander. Ein Gesetzesentwurf der Bundesregierung wird von dem Bundeskanzler an den Bundesrat geleitet. Der Bundesrat arbeitet dann innerhalb von maximal sechs Wochen eine Stellungnahme heraus. Daraufhin verfasst die Bundesregierung eine Gegenäußerung.

Ein Gesetzesentwurf vom Bundesrat läuft dagegen folgendermaßen ab: Es muss eine Mehrheit der Bundesratsmitglieder für das Gesetz stimmen. Dann geht der Entwurf zur Bundesregierung, die sechs Wochen für eine Stellungnahme Zeit hat. Nach der Stellungnahme leitet die Bundesregierung beides dem Bundestag zu.

Die dritte Möglichkeit ist, dass Gesetzesinitiativen aus der "Mitte des Parlaments" entstehen. Dafür muss mindestens eine Fraktion oder mindestens fünf Prozent der Mitglieder des gesamten Bundestages für den Gesetzentwurf stimmen. Fünf Prozent sind bei derzeitiger Größe von 736 Abgeordneten 37. Dieser Weg des Gesetzesvorschlags ist besonders schnell, da Initiativen aus der Mitte des Parlaments nicht dem Bundesrat vorgelegt werden müssen.

2. Stellungnahme des Bundesrats und Gegenäußerung

Nachdem der Bundestagspräsident den Vorschlag gelesen hat, wird dieser dem Bundestag weitergeleitet. Der Vorschlag wird gedruckt und unter dem Namen „Bundestagsdrucksache“ an jedes Bundestagsmitglied, an jedes Mitglied des Bundesrates und an die Bundesministerien verteilt. In drei Lesungen wird der Gesetzentwurf dann diskutiert, bearbeitet und verfeinert.

3. Die erste Lesung

Das Ziel der ersten Lesung ist es, einen oder mehrere Ausschüsse zu bestimmen, die den Gesetzentwurf untersuchen und sich in die Thematik einfinden. Die Ausschüsse bestehen aus Abgeordneten des Bundestages. Sie informieren sich über die Thematik des Gesetzentwurfs und überarbeiten ihn.

Nicht nur in den verantwortlichen Ausschüssen wird über den Gesetzentwurf gesprochen, sondern auch in Arbeitsgruppen der Abgeordneten. Wenn die Beratungen beendet sind, wird dem Bundestag ein Bericht über die Ausschussarbeit zugeleitet. Diese Arbeit wird der zweiten Lesung als Diskussionsgrundlage dienen.

4. Die zweite Lesung

In den einzelnen Fraktionen wird über die Position der Partei zum Gesetzentwurf abgestimmt. Die Abgeordneten im Parlament können Änderungsvorschläge beantragen. Diese Vorschläge werden dann sofort im Bundestag in der zweiten Lesung diskutiert.

5. Die dritte Lesung

Änderungsvorschläge können nach der zweiten Lesung nur noch angenommen werden, wenn sie aus der Mitte des Parlaments kommen. Wenn alle gewünschten Änderungen abgeklärt sind, fragt der Bundestagspräsident nach einer Abstimmung. Wenn es im Bundestag genügend Zustimmung für die Gesetzesinitiative gibt, dann wird sie dem Bundesrat weitergeleitet. Zur Zustimmung benötigt es bei einer Grundgesetzänderung eine Zwei-Drittel-Mehrheit. Bei sonstigen Gesetzen reicht eine einfache Mehrheit.

6. Der Vorschlag im Bundesrat

Alle drei Elemente (Gesetzesvorlage, Stellungnahme des Bundesrates und Gegenäußerung der Bundesregierung) werden nun von dem Bundeskanzler weitergeleitet und dem Bundesrat vorgestellt. Der Bundesrat kann auf den Beschluss Einfluss nehmen und in bestimmten Fällen auch verhindern. Durch die Beteiligung des Bundesrats erhalten die Bundesländer Mitspracherecht.

7. Prüfung durch den Präsidenten und Veröffentlichung

Wird ein Gesetz verabschiedet, prüft der Bundespräsident, ob das Gesetz verfassungskonform entstanden ist und mit der Verfassung im Einklang ist. Wenn das Gesetz nicht formell oder materiell verfassungskonform entstanden ist, so hat der Bundespräsident das Recht, die Ausfertigung des Gesetzes zu verweigern. Durch einen Organstreit kann die Verweigerung dann angezweifelt werden. Wenn der Bundespräsident aber dem Gesetz zustimmt, wird das Gesetz im Bundesgesetzblatt verkündet und ist erlassen.

Kritik am deutschen Gesetzgebungsverfahren

Die deutsche Gesetzgebung steht immer wieder in der Kritik. So wird das Verfahren beispielsweise als zu komplex oder zu langwierig bezeichnet. Einerseits gibt die Komplexität Sicherheit, sodass alle Interessen vertreten sind und das Gesetz so gewissenhaft wie möglich ausgearbeitet wird, andererseits dauert der Prozess sehr lange.

Ein weiterer Kritikpunkt ist die starke Lobby in Deutschland. Die wichtigen Industrien beeinflussen stark die Gesetzgebung durch ihre Beratungen zwischen den Lesungen zugunsten der jeweiligen Industriezweige und dadurch gegebenenfalls zum Nachteil von Umwelt oder Fortschritt.

Beispiel zum Gesetzgebungsverfahren in Deutschland: das Lieferkettengesetz

Das Lieferkettengesetz dient dazu, Unternehmen zu verpflichten, die Arbeitsbedingungen bei der Produktion von Vorprodukten hinsichtlich Menschen-, Umwelt- und Kinderrechten und möglichen Verletzungen zu überprüfen.

Der Bundesarbeitsminister Hubertus Heil brachte zusammen mit dem Entwicklungsminister Gerd Müller 2020 den Gesetzesvorschlag zu einem Gesetz gegen die Ausbeutung globaler Lieferketten auf. Im Juli 2020 lud die damalige Bundeskanzlerin beide Minister ein, das Thema gemeinsam zu besprechen. Daraufhin kam es zu Beratungen. Der Koalitionsausschuss blockierte jedoch das Gesetz unter Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier. Im Februar 2021 kam es zu einem Kompromiss und es konnte eine Einigung zu dem „Gesetz über die unternehmerischen Sorgfaltspflichten in Lieferketten“ gefunden werden. Im Juni wurde die Gesetzesinitiative vom Bundestag beschlossen.

Daraufhin verzichtete der Bundesrat auf die Möglichkeit, einen Vermittlungsausschuss anzurufen, sodass das Gesetz erlassen wurde und 2023 in Kraft treten soll.

Von vielen Seiten kommt jedoch Kritik, dass das Gesetz nicht weit genug gehen würde. Hoffnung steckt in dem Vorschlag der EU: Im April 2020 sprach sich EU-Justizkommissar Didier Reynders dafür aus, 2021 einen eigenen Gesetzentwurf für die EU zu Lieferketten hervorbringen zu wollen. Im März 2021 stimmte das Parlament einem Bericht über die Sorgfaltspflicht von Unternehmen zu. Als Konsequenz wurde die EU-Kommission aufgefordert, einen Gesetzentwurf zu erstellen. Erst im Februar 2022 stellte die EU-Kommission dann den Gesetzesentwurf vor. In den nächsten Schritten wird der Entwurf in das Europäische Parlament und an den Rat weitergeleitet.

Gesetzgebungsverfahren – EU

Gesetze werden in der EU durch das sogenannte “institutionelle Dreieck” erlassen.

Die Gesetzesvorschläge werden von der Kommission entworfen und durch Parlament und Rat erlassen.

Bei der Gesetzgebung gibt es verschiedene beratende Organe und Ausschüsse, die die Korrektheit der entstehenden Gesetze kontrollieren.

Die wichtigsten Ausschüsse sind der Wirtschafts- und Sozialausschuss (WSA) und der Ausschuss der Regionen (AdR). Der WSA besteht aus Vertreter*innen des wirtschaftlichen und sozialen Lebens. Es sind Menschen, die auf dem Arbeitsmarkt tätig sind und praxisnahe Erfahrungen in die Beratung einbringen.

Im AdR sitzen Vertreter der Länder und Kommunen. Sie stellen sicher, dass durch das Gesetz die Schere zwischen den schlechter und besser entwickelten Regionen Europas nicht noch größer wird. Somit sollen alle Interessen so gut wie möglich vertreten sein.

Richtlinien und Verordnungen

Die Europäische Union kann zwei Arten von Gesetzen erlassen: Richtlinien und Verordnungen. Richtlinien gelten als Rahmengesetze. Das heißt, dass sie von den nationalen Parlamenten der einzelnen Mitgliedstaaten der EU innerhalb einer festgelegten Frist in nationale Gesetze umgesetzt werden müssen. Passiert dies nicht, oder zu spät, kann die Europäische Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegenüber der nationalen Regierung einleiten. Erlässt die EU hingegen Verordnungen, so gelten die Bestimmungen sofort und unmittelbar für alle Mitgliedstaaten.

Das Gesetzgebungsverfahren – Prozess

Das Gesetzgebungsverfahren in der EU unterscheidet sich zwischen den verschiedenen Politikfeldern. Das gängigste Verfahren ist seit dem Lissabonner Vertrag das „ordentliche Gesetzgebungsverfahren“ (Art. 294 AEUV). Bei diesem Verfahren sind Rat und Parlament gleichberechtigt, um über die Gesetzentwürfe der Kommission zu bestimmen. Die anderen möglichen Verfahren unterscheiden sich vorwiegend darin, ob Rat und Parlament einstimmig oder mit Mehrheitsbeschluss entscheiden müssen. Im Folgenden wird das ordentliche Gesetzgebungsverfahren vorgestellt.

1. Gesetzesinitiative

Die Europäische Kommission arbeitet einen Gesetzesvorschlag aus. Die Gesetzesinitiative kann aufgrund eines Bürgerbegehrens, aufgrund eigener Initiative der Kommission oder aufgrund eines Antrags vom Parlament entstehen.

2. Die erste Lesung

Die Gesetzesinitiative wird dem Europäischen Parlament übergeben. Das Europäische Parlament teilt diese dann dem zuständigen Ausschuss zu. Der Ausschuss berät über das Gesetz und arbeitet gegebenenfalls einen Änderungsvorschlag aus. Im Plenum des Parlaments wird dann über das Gesetz mit dem Änderungsvorschlag abgestimmt. Daraufhin wird das Ergebnis dem Ministerrat übergeben. Der Ministerrat stimmt über das geänderte Gesetz ab. Wenn eine qualifizierte Mehrheit zustimmt, dann ist das Gesetz erlassen.

Kann jedoch nicht genügend Zustimmung im Ministerrat gefunden werden, dann wird ein „gemeinsamer Standpunkt“ entwickelt – ein zusammengefasster Änderungsvorschlag aus den Kommentaren des Parlaments und des Ministerrats.

3. Die zweite Lesung

In der zweiten Lesung berät das Europäische Parlament über den ausgearbeiteten „gemeinsamen Standpunkt“. Es gibt drei Ausgangsmöglichkeiten für die zweite Lesung des europäischen Gesetzgebungsverfahrens.

1. Der „gemeinsame Standpunkt“ wird mit einer einfachen Mehrheit akzeptiert. Das Gesetz ist erlassen.
2. Der „gemeinsame Standpunkt“ wird mit absoluter Mehrheit abgelehnt. Das Gesetz ist gescheitert.
3. Das Parlament arbeitet einen Änderungsvorschlag mit absoluter Mehrheit aus. Diese Änderungsvorschläge werden durch eine Stellungnahme der Kommission begleitet und dann wird im Ministerrat wieder darüber abgestimmt. Durch eine qualifizierte Mehrheit im Ministerrat ist das Gesetz erlassen. Wenn die Kommission in ihrer Stellungnahme die Gesetzesänderung ablehnt, dann muss im Ministerrat das Gesetz einstimmig beschlossen werden. Kommt es nicht zur Zustimmung, wird ein Vermittlungsausschuss einberufen.

Der Vermittlungsausschuss besteht zur einen Hälfte aus Vertretern des Europäischen Rates und zur anderen Hälfte aus Vertretern des Europäischen Parlaments. Im Vermittlungsausschuss wird versucht, alle Interessen zusammenzubringen und einen „gemeinsamen Entwurf“ zu finden. Wenn es zu keiner Einigung kommt, so gilt der Gesetzesentwurf als gescheitert.

4. Die dritte Lesung

Wenn es im Vermittlungsausschuss zu einer Einigung kommt, so kommt es zu einer dritten Lesung im Parlament und Rat. Das Parlament muss zuerst mit absoluter, und anschließend der Rat mit einer qualifizierten Mehrheit zustimmen. Schafft es in einem dieser Institutionen das Gesetz nicht über die Zustimmungsgrenze, dann ist der Gesetzentwurf gescheitert.

Kritik am europäischen Gesetzgebungsverfahren

Ein Kritikpunkt am Gesetzgebungsverfahren der EU ist das Demokratiedefizit. Das Defizit obliegt darin, dass die nationalen Parlamente und Bürger nur sehr wenig Einflussmöglichkeiten auf die Gesetzgebung haben. Einerseits erlässt die EU immer mehr Gesetze und Verordnungen, doch wie ist sie dazu legitimiert? Kritisiert wird, dass die Kommission nicht richtig mit dem Europäischen Parlament verbunden sei und dass der Ministerrat eine starke Stellung hätte, obwohl er nur indirekt durch nationale Wahlen legitimiert worden ist.

Mit dem Vertrag von Lissabon (2009) wurde versucht, das Demokratiedefizit zu verringern. Seit dem Vertrag gibt es die Möglichkeit der Bürgerinitiative (Gesetzesvorschläge durch die Bürger). Zudem gibt es ein stärkeres Parlament und stärkere Rechte, die nationalen Parlamente zu kontrollieren.

Beispiel zum Gesetzgebungsverfahren in der Europäischen Union: Verbot von Plastiktüten

Ein weiteres Beispiel ist das Plastiktütenverbot ab 2022. Seit 2016 waren Plastiktüten nicht mehr kostenlos im deutschen Handel zu erhalten. Am 26. November 2020 wurde im Bundestag das Gesetz gegen Plastiktüten erlassen. Am 01. 01. 2022 trat es in Kraft.

Diese Übergangsfrist von knapp über einem Jahr wurde vom Handel gefordert. Die Lobby des Handwerks hatte schon 2019 Einspruch gegen ein mögliches Gesetz erhoben. Sie forderten eine längere Übergangsfrist und die Möglichkeit des Abverkaufs.

Das Gesetz in Deutschland entstand als Folge einer EU-Richtlinie. Diese sah jedoch lediglich vor, den Verbrauch pro Kopf auf 40 Kunststofftragetaschen im Jahr zu reduzieren. Der Handel ist gegen das deutsche Gesetz, da es weiter geht als es von der EU gefordert.

Auch von den Grünen und Linken, sowie Umweltorganisationen kam Kritik: Das Gesetz gehe nicht weit genug und mache nur einen kleinen Prozentanteil aus. Das Problem der Einwegverpackungen im Handel hätte dagegen eine viel größere Dimension.

Gesetzgebungsverfahren – USA

Wir bewegen uns aus Europa heraus und schauen uns den Gesetzgebungsprozess in den USA an.

Gesetze werden in den USA durch den Kongress erlassen. Der Kongress besteht aus dem Senat und dem Repräsentantenhaus. Der Kongress erfüllt in den USA zwei große Aufgaben: Einerseits erlässt er Gesetze und andererseits kontrolliert er die Exekutive, also die Regierung. Mit Regierung sind Präsident*in, Kabinett und Administration gemeint – also all das, was unter dem „Weißen Haus“ verstanden wird.

Es kommt zu vielen Gesetzesvorschlägen, von denen die meisten in einem Auslesemechanismus abgelehnt werden, bevor sie in den Kongress kommen. Schafft es eine Gesetzesvorlage in den Kongress, so kann es sein, dass sie aufgrund mangelnder Unterstützung abgelehnt wird. Wenn es ausgewählte Gesetzesvorschläge schaffen durch den Kongress zu kommen, dann hat der Präsident am Ende die Möglichkeit das Gesetz zu unterzeichnen oder sein Veto einzulegen.

Gesetzesentwürfe werden in den USA Bills genannt. Bevor eine Bill zu einem Gesetz werden kann, müssen drei Institutionen zustimmen: das Repräsentantenhaus, der Senat und der Präsident

Gesetzgebungsverfahren in den Vereinigten Staaten – Der Prozess

1. Die Gesetzesinitiative

Initiativen können vom Repräsentantenhaus oder von Bürgern eingebracht werden. Bürger melden sich mit ihrem Vorschlag bei ihrem zuständigen Repräsentanten, dieser informiert sich daraufhin und arbeitet den konkreten Vorschlag aus.

2. Der Vorschlag

Wenn eine Bill durch einen Repräsentanten verfasst wurde, muss ein Förderer (Sponsor) für das Gesetz, sowie weitere Unterstützung im Repräsentantenhaus gefunden werden. Ist beides gefunden, wird die Bill vorgestellt. Das geschieht, indem der Vorschlag im “Hopper” platziert wird. Der Hopper ist eine besondere Box im Sekretariat des Repräsentantenhauses. Die Bill wird dann allen Repräsentanten vorgelesen und den Ausschüssen des Hauses weitergeleitet.

3. Im Ausschuss

Die Ausschüsse setzen sich in den USA, wie auch in Deutschland und der EU, aus Experten verschiedener Themenbereiche zusammen. In den USA sind diese Experten auch Repräsentative des Hauses. Zusammen beraten sie über den Vorschlag und bringen Änderungen an. Außerdem wird darüber abgestimmt, ob die Bill weiter gesendet oder ob sie in diesem Schritt abgelehnt werden soll.

4. Im Repräsentantenhaus

Wenn sie akzeptiert wird, wird sie im ganzen Repräsentantenhaus diskutiert und evaluiert. Zudem können Änderungen angebracht werden. Am Ende kommt es zu einer Abstimmung. Wenn die Mehrheit im Repräsentantenhaus zustimmt, wird sie an den Senat weitergeleitet.

5. Im Senat

Im Senat finden die gleichen Schritte statt, wie im Repräsentantenhaus. Auch hier werden Ausschüsse gebildet und am Ende im ganzen Senat über die Ergebnisse diskutiert und abgestimmt. Wenn es zu einer Mehrheit kommt, wird die Bill zum Präsidenten geschickt.

6. Beim Präsidenten

Der Präsident hat zwei Möglichkeiten: Er kann der Bill zustimmen und sie unterschreiben oder sein Veto einlegen. Bei einem Veto wird die Bill mit Anmerkungen des Präsidenten zurück in das Repräsentantenhaus geschickt. Senat und Repräsentantenhaus haben nun die Möglichkeit, ein weiteres Mal abzustimmen. Jetzt müssen mindestens ⅔ in jeweils beiden Institutionen dem Gesetz zustimmen. Ist das der Fall, wird das Gesetz trotz des Vetos erlassen.

Kritik am US-amerikanischen Gesetzgebungsverfahren

An dem US-amerikanischen Gesetzgebungsverfahren wird kritisiert, dass die Repräsentanten sich leicht durch große Unternehmen beeinflussen lassen, da sie auf Sponsoren angewiesen sind. Diese Sponsoren unterstützen den Gesetzesvorschlag mit Geldern und möchten primär Gesetze durchbringen, die den Unternehmen nützen. Hier ist die Gefahr, dass die Versprechungen den Wählern gegenüber nicht eingehalten werden oder die Meinung des Repräsentanten durch die möglichen Sponsoren beeinflusst wird.

Gesetzgebungsverfahren – Beispiel: USA, MORE Act

Mit dem MORE Act soll der Konsum und Besitz von Cannabis entkriminalisiert werden. Dabei steht die Abkürzung MORE für "Marijuana Opportunity Reinvestment and Expungement Act". Die Bill hat 114 Unterstützer und laut Untersuchungen eine Wahrscheinlichkeit von 22 % durchgebracht zu werden.

Im Mai 2021 wurde die Bill vorgestellt. Im September desselben Jahres wurde sie in einem Ausschuss besprochen und der Ausschuss hat sich dafür ausgesprochen, die Bill weiterzuverfolgen. Deswegen kam es im März 2022 dazu, dass der Entwurf zur Diskussion im Repräsentantenhaus auf dem Tagesplan stand. Sobald der Termin festgelegt wird, ist auch der Text der Bill öffentlich einsehbar. In den nächsten Schritten müsste erst das Haus, dann der Senat und am Ende der Präsident dem Gesetzesentwurf zustimmen.